GOVERNANÇA PÚBLICA E ALGUMAS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS – NELMON J. SILVA JR.

GOVERNANÇA PÚBLICA E ALGUMAS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS

PUBLIC GOVERNANCE AND SOME LEGAL CONSEQUENCES

SILVA JR., Nelmon J.1

RESUMO: Ensaio sobre governança pública.

PALAVRAS-CHAVE: Governança. Princípios. Legalidade.

ABSTRACT: Essay on public governance.

KEYWORDS: Governance. Principles. Legality.

Parece ser consenso hodierno que as administrações públicas se tornaram mais empresariais, menos onerosas e mais eficientes; sob esse ideário, o Estado tenta experimentar um novo modelo de gestão, denominado governança pública. Tema ainda nebuloso, ou um conceito sociologicamente amorfo, segundo Max Weber. Para o responsável pela introdução do termo, o Banco Mundial (in, Governance and Devolopment – 1992)2, assim conceitua: governança é a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, e a capacidade dos governos de planejar, formular e programar políticas e cumprir funções.

Sob a ótica da ciência política, a governança pública pode ser entendida como a necessária mudança na gestão política, priorizando a negociação, a comunicação, e a confiança, prioritariamente exercidas por stakeholders (grupos de cidadãos, administração, prefeituras, associações tradicionais, clubes, empresas). Tal mudança reflete-se na política pública, que para B. G. Peters é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos3; ou como doutrina T. R. Dye, é o que o governo escolhe fazer ou não fazer4.

Logo, aquele Estado tradicional (o Estado ativo, gestor, provedor e produtor do bem público) agora dá espaço a um Estado garantidor e cooperativo da produção do bem público em conjunto com outros atores; ou melhor dizendo, essa transição do Estado provedor para o Estado garantidor da produção do bem público, segundo a doutrina de Lênio Luiz Strek, é o Estado Democrático Social de Direito, com política integral de proteção dos direitos, num sistema garantista desses direitos (Übermassverbot e Untermassverbot)5, razão pela qual comungo da necessária e urgente reinterpretação hermenêutica das normas Constitucional.

Somente assim haverá a transformação do antigo Estado de serviço em um moderno Estado co-produtor (e ulterior responsável) do bem público, prática conhecida como Novo Modelo de Gestão (NMG). Mister salientar que este NMG, teve origem pela pressão popular por mudanças, em virtude da crise no orçamento público europeu; acreditavam que pela privatização seriam superadas as deficiências domésticas estatais. Dessa consequente liberalização de mercados, tornou-se corriqueiro o estabelecimento de Parcerias Público-Privadas (PPP), ao menos essa tem sido a tendência até então observada, mediante a adoção de concorrências não-comerciais; por comparação do desempenho; benchmarking; e concorrências qualitativas e/ou reais.

Sabemos que na Alemanha a concorrência entre prestadores de serviços públicos (sejam pessoas de direito público ou privado) normalmente é proibida por lei, sendo somente permitida essa atividade empresarial aos municípios, em três situações: a) por interesse público urgente; b) quando esse serviço não puder ser executado por terceiros; e, c) quando não exceder a capacidade municipal de prestar serviço. Essa prática, conhecida como “economicização” do setor público, na moderna Alemanha é tendência, baseada na implantação de NMG, objetivada nas privatizações e terceirizações de PPP’s (ainda que de forma restrita, mediante semi concorrência), especialmente por benchmarking, unindo contratualmente os tradicionais parceiros sociais em parcerias estratégicas.

Nessa concepção de governança pública, os resultados dos “pactos municipais de trabalho”, demonstram que as redes sociais podem ser entendidas como um novo modelo político (especialmente por criarem espaços políticos intermunicipais, responsáveis por futuras coalizões regionais de desenvolvimento), onde as relações de trabalho alicerçam-se no consenso e cooperação (princípio da reciprocidade); portanto lógica é a conclusão de que quem trabalha sozinho sucumbe, vez que nesse mundo transnacionalizado, gerido por programas de gestão de administração estratégias, a tendência (ao) individual colocaria em risco a estabilidade estatal, podendo (inclusive) vulnerabilizar sua soberania.

Sobre Arranjos Produtivos Locais (APL), no Brasil são utilizados em larga escala desde 1990, importante ferramenta utilizada no processo de desenvolvimento, pela possibilidade de fortalecimento das estruturas e sistemas existentes. Se nesse sentido, o governo e seus órgãos, bem como as instituições de ensino e pesquisa possuem importante atribuição de comandar, mediar e induzir a formação e organização de APL e demais questões para o desenvolvimento local […] o desenvolvimento econômico de uma localidade possui diferentes e complexas características, haja vista a variedade de influências sobre os fatores produtivos. Contudo, acredita-se que determinadas especificidades podem contribuir para o desenvolvimento local a partir de políticas positivas que corroboram a uma natural regulação de mercado. Significa que políticas oriundas tanto de entidades públicas, quanto privadas, podem estabelecer novos horizontes para o desenvolvimento. Portanto, o enfoque na cadeia produtiva dos Arranjos Produtivos Locais (APL) é um aspecto de estudo para a indução do desenvolvimento […] o papel dos APL no desenvolvimento local, inclusive para contribuir para a inovação tecnológica, é relevante. A inovação tecnológica, enquanto caracterizada em promover mudanças em produtos ou processos que envolvem tecnologia, é fator essencial de desenvolvimento para o empreendedorismo nacional.6

Para Antônio Carlos Filgueira Galvão, a estratégia de descentralização de ações com a centralização e comando de capitais é importante para o desenvolvimento econômico, de acordo com as características do trabalho, das mercadorias, do capital e de poderes econômicos7; já para Cristina Lemos, várias são as experiências internacionais para a promoção de vocações territoriais e produtivas em matéria de inovação e empreendedorismo, tais como as da União Europeia, Espanha, Finlândia, Itália, Reino Unido, Holanda, Coréia do Sul e França, cada qual com suas peculiaridades sociais, jurídicas e culturais, com políticas próprias e de acordo com a realidade local ou regional.8

Em 2011, Brandenburger e Nalebuff introduzem o termo “coopetição”9, tendo como possível conceito o trabalho conjunto entre concorrentes, objetivando o benefício das suas capacidades e características distintivas nos domínios da investigação e desenvolvimento, produção, distribuição, entre outras. Crível é o entendimento de que as organizações devem aprender a lidar com o conhecimento, a competitividade e a cooperação; débil seria admitir eventual dissociação da produção acadêmica de instituições de ensino e pesquisa, no processo de desenvolvimento econômico. Tanto é verdade, que somente o CNPQ, em 2014, investiu próximo dos R$ 2.8000.000.000,00. Diferentemente não ocorre nos demais países, porém 02 exemplos merecem grifos nossos:

    • Projeto Horizon 2020, patrocinado pela Comunidade Europeia, no Portal Pesquisa e Inovação;

    • Portais como Coursera, Edex, e Universia.

Argumentos favoráveis nos sobram, por exemplo, sabemos que a preocupação com a preservação ambiental e prevenção de danos ao meio ambiente se impôs após a Declaração de Estocolmo, onde determina ser imperativo para a humanidade defender e melhorar o meio ambiente, tanto para as gerações atuais como para as futuras, objetivo que se deve procurar atingir em harmonia com os fins estabelecidos e fundamentais da paz e do desenvolvimento econômico e social em todo o mundo.10 Ainda, foi a Comissão Mundial Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (1987) quem concebeu o princípio do desenvolvimento sustentável: o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades (OUR COMMON FUTURE); e que o termo desenvolvimento sustentável (o desenvolvimento que atende às necessidades das gerações atuais sem comprometer a capacidade de as futuras gerações terem suas próprias necessidades atendidas), igualmente originou-se na Earth Summit 2002 (RIO+10).

Prosseguimos, afirmando que esta preocupação das Nações Unidas teve continuidade com a Convenção Sobre Diversidade Biológica (CDB), estabelecida no Rio de Janeiro em 1992, determinando que os Estados, em conformidade com a Carta das Nações Unidas e com os princípios de Direito Internacional, têm o direito soberano de explorar seus próprios recursos segundo suas políticas ambientais. Ainda, a responsabilidade de assegurar que atividades sob sua jurisdição ou controle não causem dano ao meio ambiente de outros Estados ou de áreas além dos limites da jurisdição nacional; e que mais recentemente, o Protocolo de Cartagena (2003), reafirmou a abordagem de precaução contida no Princípio 15 da Earth Summit 2002, que impõe o dever de precaução ou de abstenção de práticas que causem danos ao meio ambiente11.

Assim objetivando, a Constituição Federal de 1988 dedica o Capítulo VI à tutela do meio ambiente, impondo o princípio do desenvolvimento sustentável, estampado pela norma posta no artigo 225 (duzentos e vinte e cinco). Portanto, o princípio da precaução pode ser considerado uma das grandes inovações do Direito Ambiental no Século XX, porém este princípio acarreta para o Estado e para a coletividade o dever de evitar graves e irreversíveis danos ao meio ambiente, mesmo que ainda não tenha sido demonstrada (cabalmente) que aquela prática está causando efeitos nocivos ao meio ambiente.

Outro exemplo destacável é o princípio do poluidor/pagador. Trata-se de um mecanismo para desencorajar condutas que lesem o meio ambiente, mediante a configuração do dever de reparação. Isso quer dizer que o poluidor é obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos daí resultantes, não lhe sendo permitido continuar a ação poluente. Assim, todos os poluidores são forçados a carregar partes idênticas do fardo de controle desta poluição, sem considerar os custos relativos a isso, o que é economicamente ineficiente; podemos entender que nas concessões, o setor privado assume o risco financeiro e operacional do projeto, que envolve reabilitação ou expansão de ativos já existentes e cuja propriedade é mantida usualmente com o governo.

Congruente às políticas de meio ambiente e da matriz energética é a utilização da metodologia de Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), entendida como um processo sistemático de avaliação e documentação de informações sobre as potencialidades, capacidades e funções dos sistemas e recursos naturais, com vistas, em geral, a facilitar o planejamento do desenvolvimento sustentável e a tomada de decisão e, em particular, antecipar e administrar os efeitos adversos e as consequências de iniciativas ou propostas. Dessa forma sustento que num Estado Democrático e Garantista de Direitos (regido pelo princípio Untermassverbot), jamais há(veria/verá) a possibilidade de transferência dos ônus estatais ao povo; portanto parece-me saudável quando o Governo Federal estimulada e capacitada gestores públicos, para a utilização dessas metodologias na tomada de decisões por seus órgãos setoriais.

1ADVOGADO CRIMINAL ESPECIALISTA EM DIREITO (PROCESSUAL) PENAL, CIBERCRIMES E CONTRATERRORISMO; CIENTISTA E ESTUDIOSO DO DIREITO (PROCESSUAL) PENALCV Lattes: http://lattes.cnpq.br/7382506870445908

1.MANTENEDOR DOS BLOGS CIENTÍFICOS: https://ensaiosjuridicos.wordpress.com http://propriedadeintelectuallivre.wordpress.com/ https://jusbarbarie.wordpress.com/.

2. CIENTISTA COLABORADOR: Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC (Portal de e-governo – BR) Glocal University Network (IT) – Universiteit Leiden (ND) – University of Maryland (US) – Comissão Européia (Direcção-Geral de Pesquisa e Inovação – UE).

3. MEMBRO: Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA – AL); Instituto de Criminologia e Política Criminal (ICPC); Associação Brasileira dos Advogados Criminalistas (ABRACRIM); Associação dos Advogados Criminalistas do Paraná – (APACRIMI); International Criminal Law – (ICL – EUA); National Association of Criminal Defense Lawyers (EUA); The National Consortium for the Study of Terrorism and Resposes to Terrorism (START – EUA); e International Center to Counter-Terrorism – The hague (ICCT – HOL); World Intelectual Property Organization (WIPO – ONU).

4. MEMBRO FUNDADOR: Associação Industrial e Comercial de Fogos de Artifícios do Paraná/PR; e AINCOFAPAR (Conselheiro Jurídico), Associação Bragantina de Poetas e Escritores.

5. COLABORADOR DAS SEGUINTES MÍDIAS: www.arcos.org.br www.conteudojuridico.com.br http://artigocientifico.uol.com.br http://www.academia.edu/http://pt.scribd.com/http://www.academicoo.com/ http://www.jusbrasil.com.br/http://pt.slideshare.net/http://www.freepdfz.com/, dentre outras.

6. AUTOR DOS SEGUINTES LIVROS CIENTÍFICOS: Fogos de Artifício e a Lei Penal (2012); Coletânea (2013); Propriedade Intelectual Livre (2013); e Cibercrime e Contraterrorismo (2014).

7. AUTOR DOS SEGUINTES LIVROS LITERÁRIOS: Valhala (1998); Nofretete (2001); e Copo Trincado (2002).

2World Bank. 1992. Governance and development. Washington, DC : The World Bank. Disponível em: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1999/09/17/000178830_98101911081228/Rendered/PDF/multi_page.pdf. Acesso em: 05.11.2015.

3PETERS, B. G. “Review: Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability by R. W. Rhodes”, Public Administration 76: 408-509. 1998.

4DYE, Thomas R. Understanding public policy. Englewood Cliffs, NJ: Pretice-Hall, 1972.

5STRECK. Lênio luiz, Bem jurídico e constituição: da proibição de excesso (übermassverbot) à proibição de proteção deficiente (untermassverbot) ou de como não há blindagem contra normas penais inconstitucionais. Disponível em: https://ensaiosjuridicos.files.wordpress.com/2013/04/bem-jurc3addico-e-constituic3a7c3a3o-da-proibic3a7c3a3o-de-excesso-lenio.pdf. Acesso em: 05.11.2015.

6NIWA, Tiago Hideki. et al. A coopetição e os APL como indutores do desenvolvimento local: um panorama no Estado do Paraná. Disponível em: http://e-revista.unioeste.br/index.php/gepec/article/view/10469. Acesso em: 05.11.2015.

7GALVÃO, Antonio Carlos Filgueira. Política de desenvolvimento regional e inovação: a experiência da União Europeia. Rio de Janeiro: Garamond, 2004.

8LEMOS, Cristina. Inovação em Arranjos e Sistemas de MPME. Rio de Janeiro, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2001. Disponível em: http://www.ie.ufrj.br/redesist/NTF1/NT%2003%20-%20Inovacao.pdf. Acesso em: 05.11.2015.

9BRANDENBURGER, A.; NALEBUFF, B. Co-opetition. New Your: Broadway Business. 1996.

10ONU. Declaração de Estocolmo: 1972.

11Conhecido como princípio da precaução.

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GOVERNANÇA PÚBLICA E ALGUMAS CONSEQUÊNCIAS LEGAIS